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破局政策已出,污水處理價格機制或將迎突破

發布日期:2019-03-14 10:24 點擊量:652

在環保要求持續提升不斷推高污水處理運行成本的背景下,多年不變的污水處理費標準使得地方政府污水處理財政支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾日益加深,建立資源環境價格機制成為污水處理行業突破困局的新方向。

污水處理現場

(1)污水處理收費標準現狀:近年全國污水處理費標準緩慢增長,不同地區污水處理費標準差異不大,但污水處理運行成本差異較大,部分城市出現成本倒掛現象。

(2)環保要求持續提升不斷推高污水處理運行成本。目前,我國處于污水處理標準從一級B提升至一級A的進程中,同時污泥無害化處理水平整體仍較低。隨著環保治理力度不斷加大,“提標改造”和“污泥處理處置”的持續推進使得污水處理運行成本不斷提高。

(3)現有的污水處理價格機制使地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾不斷加深。在污水處理費標準多年不變的情況下,若污水處理服務單價不及時調整,會打擊污水處理企業積極性,導致政策落地困難,污水處理“市場化”進程受阻;反之,則會使得地方財政污水處理支出壓力不斷加大,污水處理財政收支缺口持續擴大。

(4)建立健全資源環境價格機制,成為污水處理行業突破困局的新方向。國家發展改革委印發的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》提出加快建立健全資源環境價格機制。中證鵬元預計污水處理價格機制完善全面鋪開尚需時間,人均GDP水平較高且處于長江經濟帶的地區有望成為政策落地的突破口;企業污水排放差別化收費機制將率先開展;居民污水處理費實行階梯收費制度的地區或增多。

一、污水處理收費標準現狀

目前,我國污水處理費按照“污染者付費”原則,由排水單位和個人繳納,自來水公司代征后全額上交財政,財政再通過政府購買服務的方式向污水處理企業支付污水處理服務費,對于收取的污水處理費不足以支付城鎮污水處理設施正常運營成本的,由地方人民政府給予補貼。需要特別注意的是,污水處理費實行“收支兩條線”模式,政府制定的污水處理費標準與其向污水處理廠購買污水處理服務約定的污水處理單價并不一定相等。例如昆明地區居民污水處理費標準為1.00元/立方米,但昆明市滇池管理局與滇池水務(股票代碼“3768.HK”)《特許經營權協議》中約定的污水處理服務單價為1.58元/立方米。

污水處理費標準的制定本質為“政府定價”,需要依法履行污水處理企業成本監審、專家論證、集體審議等定價程序。污水處理服務單價則通過地方政府與污水處理企業簽訂《特許經營合同》約定,當電費、人工費、藥劑費等指標變動觸發調價機制時,污水處理企業可申請調整污水處理服務費用。


污水處理收費標準現狀


近年全國污水處理費標準緩慢增長,且不同地區污水處理費標準差異不大。污水處理作為公用事業中重要的一環,“穩價格”一直是政府對其進行監管的主要思路。根據wind數據,36個大中城市居民污水處理費從2004年10月的0.46元/立方米緩慢上漲至2018年12月的0.98元/立方米,14年增幅113.04%。


污水處理收費標準現狀


根據2015年國家發展改革委、財政部和住房城鄉建設部發布的《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》(發改價格【2015】119號),要求“2016年底前,設市城市污水處理收費標準原則上每噸應調整至居民不低于0.95元,非居民不低于1.4元;縣城、重點建制鎮原則上每噸應調整至居民不低于0.85元,非居民不低于1.2元。”受此要求推動多個城市陸續調價,截至2019年1月末,我國36個大中城市居民污水處理費基本調整至0.95元/噸或之上,高于該標準的有上海、南京、北京等13個城市,低于該標準的有深圳、太原、拉薩3個城市。非居民污水處理費方面,36個大中城市中高于設市城市非居民污水處理費標準1.40元/噸的城市有8個,低于該標準的尚有11個。詳細數據見附錄1。


污水處理收費標準現狀


污水處理運行成本與污水處理費變動趨勢高度重合,不同地區差異較大且部分城市出現成本倒掛現象。污水處理廠運行成本主要由電力、藥劑、人工和折舊構成。本文通過計算得出[1],近年36個大中城市單位污水處理運行成本與污水處理費標準的變動趨勢高度重合,36個大中城市污水處理運行成本由2002年的0.47元/噸增至2015年的0.84元/噸(見圖2)。從地域分布來看,污水處理成本全國差異較大,較高的青島市2015年污水處理成本達1.59元/噸,是武漢的3.56倍。即使按照2019年1月的居民污水處理費與2015年污水處理成本比較,36個大中城市中仍有11個城市存在成本倒掛現象。盡管各地污水處理運行成本差異較大且部分地區出現成本倒掛現象,但在目前的污水處理價格機制下,各個地區污水處理費調價數整體較少,2009年至今的十年間,36個大中城市居民污水處理費多數僅調價1-2次。


污水處理收費標準現狀


二、污水處理價格機制變動的內生邏輯


(一)環保要求持續提升不斷推高污水處理運行成本

提標改造大幅提升污水處理成本。2015年4月2日國務院《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)及2015年11月4日國家環境保護部《城鎮污水處理廠污染物排放標準》(征求意見稿)發布,提出“自2016年7月1日起,新建城鎮污水處理廠執行一級A標準。自2018年1月1日起,敏感區域內[2]的現有城鎮污水處理廠執行一級A標準。”為滿足更高的污水處理出水水質要求,污水處理廠需要更新換代原有的污水處理設備,增加藥劑或電力成本。根據公開數據,污水處理廠從一級B排放標準到一級A排放標準的追加投資等于該處理廠原始投資成本的50%-70%。盡管2015年《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》引發了全國各大城市污水處理費的普遍上調,但調價后的污水處理費差異不大,并未充分考慮不同城市污水處理運行成本的差異。且由圖4可知,部分城市2019年的居民污水處理費甚至不能覆蓋2015年污水處理運行成本。隨著提標改造的不斷推進,污水處理成本倒掛的現象會愈發加深。

推進污泥處理處置重要性日益突出。我國污水處理行業一直存在“重水輕泥”現象。根據wind數據,我國污泥處置量由2012年的2,418.56萬噸增長24.69%至2015年的3,015.78萬噸,污泥無害化處置率由2012年的47.63%提高7.45個百分點至2015年的55.08%。但這也意味著,截至2015年末,我國仍有44.92%的污泥通過填埋處置,污泥無害化處理水平仍整體較低。從不同省市看,浙江、江蘇、山東等人口眾多且經濟較為發達的地區,污泥處置規模較大且無害化處理率較高;而貴州、青海、西藏等地污泥處置發展相對遲緩。


污水處理價格機制變動的內生邏輯

為推進各地污泥處理處置,水十條明確提出“污水處理設施產生的污泥應進行穩定化、無害化和資源化處理處置,禁止處理處置不達標的污泥進入耕地。非法污泥堆放點一律予以取締。現有污泥處理處置設施應于2017年底前基本完成達標改造,地級及以上城市污泥無害化處理處置率應于2020年底前達到90%以上。”2016年國家環境保護部發布《關于加強城鎮污水處理設施污泥處理處置減排核查核算工作的通知》(環辦總量函【2016】391號),進一步落實了污泥處置減排核算方法、核算依據及管理要求。目前,我國大部分污水處理廠未配套污泥處置設施,且污水處理費標準制定未充分考慮污泥處置成本。根據前瞻產業研究院數據,高標準處理處置污泥并使之達到無害化的總成本一般超過330元/噸,折合成污水處理費超過0.23元/噸。由上文可知,2015年我國污泥無害化處理率僅55.08%,未來隨著污泥處理處置推進,污水處理整體成本將進一步提高。


污水處理價格機制變動的內生邏輯


(二)污水處理費標準“多年不變”使得地方政府與污水處理企業陷入困局

由于污水處理費實行“收支兩條線”模式,政府向污水處理廠支付的污水處理服務費與自來水公司代征的污水處理費缺口一直由地方財政承擔。面對污水處理運行成本不斷提高,污水處理費標準“多年不變”使得地方政府與污水處理企業陷入困局,政策推行難以落地。


污水處理費標準“多年不變”使得地方政府與污水處理企業陷入困局

情形一:污水處理費標準保持不變,且污水處理服務單價不及時調整,會打擊污水處理企業積極性,導致政策落地困難,污水處理“市場化”進程受阻。目前,我國大部分地區受調價條款不明確,調價公式復雜且缺乏可操作性,調價程序復雜等多重因素影響,污水處理服務費單價變動的情況較少發生,或即使啟動調價機制也普遍存在較長時滯。在我國環保治理力度不斷加大,提標改造、污泥處理處置持續推高污水處理運行成本的背景下,若污水處理服務單價不及時調整,將不斷擠壓污水處理企業盈利空間,打擊污水處理企業積極性。極端情況下,為保證企業運營,污水處理企業可能會減少藥劑投入、不及時升級設備或改進工藝,導致污水處理不達標的情況發生,阻礙污水處理環保政策落地。根據生態環境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放嚴重超標重點排污單位名單和處罰整改情況》,共有73家企業嚴重超標被處罰,其中有44家是污水處理廠,在所有類型企業中占比約6成,也側面反應了我國部分地區污水處理廠存在整改不積極、運營效率低下的問題。

此外,近年我國不斷深化污水處理“市場化”改革,推進污水處理項目全面實施PPP模式,整個環保行業經歷了從瘋狂拿項目到謹慎評估項目收益的發展歷程,社會資本對于污水處理服務單價的敏感度不斷提高。疊加目前融資環境變化較大影響,污水處理服務單價調整不及時對于社會資本進入會產生不利影響。

情形二:污水處理費標準保持不變,但污水處理服務單價隨著污水處理成本提高,會使得污水處理財政收支缺口持續擴大,地方財政支出壓力不斷加大。對于部分經濟相對發達,環保治理壓力更大的地區,為保證環保治理效果,地方政府調整污水處理服務費單價的意愿較為強烈,行動相對積極。由于污水處理財政收支缺口由地方政府負擔,污水處理費標準與污水處理服務單價背離意味著地方財政支出壓力不斷加大。 另外,保底水量[3]的設置,自來水公司代征收費水量低于實際污水處理量[4]等因素也會加大污水處理財政收支缺口。

僅從居民污水處理費標準與單位污水處理運行成本差額推斷(未考慮非居民污水處理費標準、收費水量處理率等因素影響),太原、青島、成都、重慶、蘭州和杭州等地污水處理財政收支缺口較大。


三、建立健全資源環境價格機制,成為污水處理行業突破困局的新方向


2018年6月國家發改委出臺《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(發改價格規【2018】943號)(以下簡稱“943號文”) 提出加快建立健全能夠充分反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和環境損害成本的資源環境價格機制。在污水處理方面,943號文主要從“收費標準制定”和“調價機制”兩方面提出完善意見,并明確了具體時限要求“到2020年底前城市污水處理費標準與污水處理服務費標準大體相當”,旨在疏導持續增長的地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業經營效益之間的矛盾。


污水處理價格機制從收費標準制定和調價機制兩方面完善


政策出臺后,江蘇、四川、安徽和安慶等省市先后發布《關于創新和和完善促進綠色發展價格機制的實施意見》,在943號的政策框架下根據各省實際提出實施意見。政策落地方面,2019年1月9日岳陽市人民政府辦公室印發《岳陽市城鄉污水處理收費改革試點實施方案》,啟動污水處理收費改革試點工作,將市區居民、非居民、特種行業污水處理費分別由0.75元/噸、1.60元/噸、1.60元/噸上調至1.10元/噸、1.80/噸和2.00元/噸,同時要求建立成本跟蹤和收費標準動態調整機制,建立企業污水排放差別化收費機制等,并計劃于2019年底前完成。2019年2月20日東莞市發改局公布《關于進一步完善我市污水處理費價格形成機制的通知》,將市區居民、非居民、特種行業污水處理費分別由0.93元/噸、1.21元/噸、1.40元/噸上調至0.99元/噸、1.49/噸和1.99元/噸,繼續實行征收標準與收費水量處理率聯動的動態調整機制,對居民污水處理費實行階梯收費制度,實行差別化收費機制。具體政策發布情況詳見附錄2。


(一)中證鵬元預計污水處理價格機制完善全面鋪開尚需時間,人均GDP水平較高且處于長江經濟帶的地區或率先突破

盡管943號文為各地污水處理價格機制完善指明了方向,但政策落地仍存在困難。一方面,污水處理涉及民生,服務全社會范圍內的排水單位和個人,其價格的輕微調整容易引起較大的社會反應,影響社會穩定,這也是近年污水處理費調價次數較少的重要原因。另一方面,在各地實際制定污水處理費標準時,普遍面臨定價方法不規范,價格政策操作性差,定價流程復雜且費時,價格信息公開制度和意見反饋機制不完善等問題,943號文“與污水處理標準相協調,覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態調價機制”對地方政府政策執行能力形成較大挑戰。在此背景下,中證鵬元預計污水處理價格機制完善全面鋪開尚需時間,上海、江蘇、浙江、湖北、重慶等人均GDP水平較高,且處于長江經濟帶的地區政策推行阻力相對較小,污水處理標準高,有望成為政策落地的突破口。

需要注意的是,本次污水處理價格機制完善的重要目的之一在于縮小乃至彌補污水處理財政收支缺口,但由于污水處理仍實行“收支兩條線模式”,在污水處理費標準與污水處理服務費單價尚未基本相等前,能否保證污水處理企業運營,還是需要重點考慮地方財政實力及其支付意愿和速度。


(二)中證鵬元預計企業污水排放差別化收費機制將率先開展

目前,我國僅部分城市對工業、行政事業、經營服務或特種行業制定了不同的污水處理費標準,實現了“初步的差別化收費”,但未細化考慮不同企業排水水質差異造成的污水處理成本變化。943號文鼓勵地方根據企業排放污水中主要污染物種類、濃度、環保信用評級等,分類分檔制定差別化收費標準,并提出各地可因地制宜確定差別化收費的主要污染物種類,合理設置污染物濃度分檔和差價標準,有條件的地區可探索多種污染物差別化收費政策,并要求工業園區率先推行差別化收費政策。該“升級版的差別化收費政策”本質遵循“補償污水及污泥處理成本”的基本原則,可達到促進企業污水預處理和污染物減排的環保效果,在差別化收費政策的制定及執行上可操作性較強,推行阻力相對較小,中證鵬元預計企業污水排放差別化收費機制將率先開展。


(三)中證鵬元預計居民污水處理費實行階梯收費制度的地區或增多

目前,我國居民自來水價格普遍實行“階梯式水價”。而在污水處理方面,36個大中城市中僅廣東和深圳根據不同污水處理量實行階梯收費制度。由上文可知,推行“與污水處理標準相協調,覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動態調價機制”存在諸多困難,但日漸增大的環保壓力和地方財政支出壓力又迫使各地政府不得不有所行動。在該背景下,污水處理階梯收費能在保證基礎排水量用戶收費標準相對穩定的情況下提升污水處理費綜合水平,是緩解地方政府、污水處理企業、排水單位和個人三方沖突的途徑之一。故中證鵬元預計居民污水處理費實行階梯收費制度的地區或增多。


附錄1  截至2019年1月末36個大中城市污水處理費標準(元/立方米)

大中城市污水處理收費標準

注:上海、杭州、寧波、拉薩、成都、深圳、太原非居民污水處理費細分到不同類型行業有所差異,上表主要選用工業類企業污水處理費標準。

資料來源:Wind、中國水網、公開資料等,中證鵬元整理


附錄2  關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見的相關政策

關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見的相關政策